1. 区域战略与人才空间分布的治理需求

《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》明确提出，要“坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系”。党的二十大重提区域协调发展，为未来5年和15年区域发展指明了方向。党的二十大报告擘画了全面实现中国式现代化的宏伟蓝图，并特别指出中国式现代化具有五大特征：人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路。

区域协调发展的重大战略，以中国式现代化为目标，立足于我国资源环境承载能力，发挥各地比较优势，从国家主体功能区发展的战略高度进行推动，是决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的七大战略之一。我国推动经济向高质量发展，对区域协调发展也提出了新要求，需在协调发展与高质量发展之间建立联动和衔接机制。但由于各区域自然资源、发展基础不同，决定了实现区域高质量发展的路径不尽相同。区域发展，需要以西部地区、东北地区、东部地区和中部地区四大区域板块为基础，“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带为支撑，加强粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、大都市和城市群战略引领、黄河流域生态保护等，推动若干地区加快发展，促进全国区域协调，完善转移支付，加大对欠发达地区财力支持等措施，支持革命老区、民族地区，促进区域平衡发展。

在改革开放取得全面成功、经济社会高度发达的今天，我国在引资、引才、跟踪世界科技前沿等多方面取得了很大成就，全面建成了小康社会，人民开始追求高质量的美好幸福生活。与过去相比，国家对科学技术、人才也有了更高层次的要求，追求全方位、全覆盖、高水平的经济社会发展。党的十九大提出的七大发展战略中，科教兴国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略六大战略，都需要基于人才强国战略的成功。全面形成人才涌流、人才引领的新格局，是未来走向成功的必由之路。

2. 区域人才甄别与使用的挑战

2.1 人才的定义与重要性

人才指有特定品质、才能、性格倾向和社会能力的人。有天赋异禀者，也有通过后天学习、锻炼、经验积累而集大成者。《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》对人才的表述为：“人才是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者。”人才的价值在于其能够独立地或者带领他人一起，将土地、资本、劳动、原材料、技术知识等结合起来，创造满足社会需求的价值。创造的价值越大，人才的价值就越高。

我国自古就懂得人才的作用，有许多爱才、举才、用才成就事业的故事，对什么是人才，如何识别、培养和使用人才，都有不少经验和教训。周文王与姜子牙、管仲与鲍叔牙、伯乐与千里马等都是识人善用成就伟绩的美谈。不能识人善用，留下千古遗憾的故事，也并不鲜见。魏国任凭庞涓嫉贤妒能，迫使孙膑远走他乡，导致国家灭亡就是深刻的历史教训。

延安时期，许多优秀的知识青年汇集陕北，为新中国储备了大量的干部；新中国成立初期，钱学森、李四光、邓稼先、吴文俊等杰出科学家为发展新中国的工业、科研、教育和国防建设事业建立了卓越功勋……丰富的历史经验说明，人才驱动或者引领发展是必然规律，在科学技术高度发达的今天，其重要性则更加凸显。

2.2 区域人才的甄别

不同类别的人才能解决不同的问题，需要恰当甄别，合理使用，正所谓“千里马常有，而伯乐不常有”。现代国家实行区域化管理，人才的分布和集聚，是决定区域发展水平的重要因素。同样，人才能够取得什么样的成就，创造什么样的价值，与其所处区域的环境条件、对人才技能的具体需求及个人的际遇，有密切的关系。区域发展平衡，需要促进区域人才合理布局和协调发展。

在现代区域经济格局中，中心城市和城市群集聚能力强、空间效率高、规模效应明显，是经济发展最活跃的增长极和动力源。习近平总书记强调：“产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。”美国的“波士顿_华盛顿”城市群、日本的太平洋沿岸城市群、英国的伦敦大城区城市群等，都是本国经济发展极为重要的增长极。这些年来，我国逐步形成了京津冀、长三角、珠三角三大城市群，“十三五”期间建设发展的19个城市群承载着全国80%左右的人口和国内生产总值，是推动创新和增长的主要空间载体。人才的配置、流通和集聚，需要按这样的格局来规划和治理。

人才的区域性合理分布，指的不是传统意义上的人才平均配置，使其居住在不同区域，就地发挥才干，成就事业，而是按照社会发展规律和人才效能，让人才在一定的区域内有效集聚，形成人才链，带动产业链和服务链，推动区域根据自身特点发展。以美国为例，以芝加哥为中心的五大湖区域为传统工业中心，制造业人才集聚，高校的物理、化学学科顶尖学者云集；纽约是商业和金融人才荟萃之地，当地大学的法律、商学、金融都是优势学科；波士顿为文化教育中心，学府林立，人才辈出；华盛顿是政治外交人才集聚之地，高校也有强大的外交政治学科；旧金山湾区的硅谷，成为电子和新兴科技创新高地；得克萨斯的药谷，成为医药卫生领域的排头兵……这些区域都根据自身产业和创新特点集聚了独特的人才群，有吸纳吞吐全球顶尖人才的能力，形成了科学研究、技术开发、市场推进的人才高地。我国苏州工业园、中关村科技园、张江工业园、深圳大湾区等，事实上已经形成区域性的产业和人才高地。

从我国经济发展的基本特征出发，习近平总书记明确提出了新形势下区域协调发展的总思路：“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。”现代国家的发展经验显示，人才的空间分布，与区域发展有高度的相关性。发达区域能够集聚更多更优秀的人才，人才又进一步推动或引领区域的发展，这是一个良性循环。而非发达地区则常常陷入发展的逆向循环，留不住、引不来、用不好人才。人才空间治理的目标，就是要妥善解决人才区域分布和发挥才干的问题，推动区域协调和均衡发展，实现国家均衡发展、共同富裕的目标。

2.3 区域人才使用和发展面临的挑战

我国区域间资源禀赋差异非常大，各有特点，发展战略也必须因地制宜，发挥各自的比较优势。区域化的国家管理，对人才在区域内的使用和发展，也提出了独特的挑战。

区域的人才空间治理，要考虑以下几个方面。第一，人才与区域的适配性。中国自古就有虎落平阳的说法，指的是能力与环境条件不匹配，就不能显现出人才的价值。第二，区域人才目前具有稀缺性特征。相应的人才数量、质量不能满足区域需求，相关人才在区域内就更显得弥足珍贵。第三，区域人才的异质性。部分有价值的人才有异质性，如在同等条件下见识、决策和创造价值（包括创新）的能力优异、超越常人，是区域发展有所突破的珍宝。第四，区域人才的类别性。我国区域发展并不平衡，有的地区已经对标国内国际先进水平，需要高层次的人才冲击基础科学和世界前沿，需要大装置、高度集聚的高层次人才团队和区域技术链，需要具有设计、建设、管理和运行能力，以及胸怀全局、真正知晓这些大科研设备的绝对价值和比较价值的人才群。这些地区是国家层面甚至世界层面的人才高地，即便有区域优势，也应全国“一盘棋”考虑。有的区域需要以经济建设、科技成果转移、产业升级为主要方向，对人才的需求主要是地方性思考。但不论人才类别的需求如何，具有协同性、流通性、互补性的人才体制机制和生态环境，都是保证人才与区域需求合理配置的重要条件。第五，人才配置的结构性。区域发展以区域需求优先，需要处理好人才结构的配置问题，需要有开放性人才战略的引导来使用人才、配置人才。

3. 关于完善推动区域发展的人才战略的思考

3.1 打破地方政府分区而治的传统思维

不是每个省份、城市和县域都能形成有完整自我管理的工农业经济、税收、工资、劳动保障、财务支出、公共服务财务体系，应该全国“一盘棋”，统一设计，统筹管理。产业园、科技园、生态旅游区、商贸物流中心、教育科研基地，以大区和全国统一布局为基础，经济产出、税收、公共设施和服务的支出不以现有城市或县域的行政边界为基准，而是以实际经济运行区域为依托，事后再收入、支出分成。例如，教育机构以省为统筹管理单元，分学区进行布局、配备教师和预算，在学区内统筹管理，优秀教师在学区内轮岗教学或者网络统一教学，做好教育资源配置和其他公共服务一体化的工作，打破各自为政的地方保护主义，在更大地理尺度范围内推动一体化管理。科技活动分基础研究、应用研究、技术转让、市场推广等。世界发达国家经验显示，基础研究投入的主力是国家，少数大型企业可以在国家减免税的条件下进行少量持久的基础研究。美国有4000多个高科技实验室和研究机构，前100名有重大基础研究贡献的都是国家支持下的国家实验室、获取大量国家研究基金的大学和非营利研究机构。应用研究则可以大批量由区域、省、企业投入和组织，技术转让、市场推广基本由企业实施。由国家监控和保护，市场行为可以给成功的企业带来丰厚回报。全国“一盘棋”，一个大市场，发展不同区域的比较优势，并使其在全国范围内实现无行政障碍发展和增长。

3.2 全国和区域统筹管理的基本条件是社会保障体系的全国一体化

良好的社会保障体系是社会安全稳定、民心所向、老有依托、敢于跨区创新创业的基本条件。深化改革社会劳保制度，是国家制度优越性的根本所在之一。全国基本工资、退休金、社保等扣缴、支出，统筹管理，为人才工作期间和退休后生活居住地的自由选择和迁徙提供保障。当前社会和医疗保障体系面对所谓未富先老问题的瓶颈是低保人群体量大、地方财政支出困难，这一问题可以由中央财政统筹，国家税费、国有企业红利、地区间转移支付、现收现付政策等来解决。目前，我国的人均GDP水平远远超过1935年美国建立全民社会安全保障时的水平，也超过了1966年美国推动退休人员全民医保时的水平，加上今天发达的信息技术，只要设计和管理合理，有望消除人才流动、人才异地创业的社会保障顾虑。全国“一盘棋”的实施需要时间，但如果社保可以实现无条件异地支付，就能解决相当一部分问题。全体人民的共同富裕、社会主义国家的优越性、人才突破区域局限更大程度发挥才能的优势，都有望在这一公共政策中彰显。

3.3 行政体系设置注重区域功能，按功能区目标推动人才服务

按科层等级设置的行政区划往往会是区域合作的障碍。如果能够建立地方政府法人制度，建立各自独立的行政问责、经济问责、合同履行问责等机制，加大地方决策自主性和问责性力度，就容易提高区域合作效率和水平，逐渐形成按产业发展、经济增长、社会服务要求而发展的区域合作发展格局。同时，也可以设立专门的区域合作推动组织，形成既有管理单元，又有支持条件，还有市场需求推动的区域协同新局面。在这样的环境条件下，大区内人才流通自由方便，可形成人才异地贡献、生动活泼的局面。传统上，跨区经商的人才较多，但跨区进行教学、科学研究、法律咨询等方面的人才较少。随着区域经济的形成和全国大市场的形成，交通和通信体系的完善，人才的分布和使用也更加灵活，行政管理体系也需要进行相应的改革，使人才活动和施展能力的空间也大大扩展。例如，美国的波士华（波士顿_华盛顿）城市群公路铁路网络密布，便利跨区工作的人才，可以为我国构建区域化人才服务机制提供借鉴。

3.4 以更好的人才流通方式促进区域人才集聚

区域人才的发展和配置，一方面靠全国人才大市场的统筹管理与合理流通，另一方面靠区域竞争力的吸引。成为区域人才，并不影响人才的全局能力，来去自由，更利于人才涌向最能发挥才干的地方。科学院系统常常能够在专门人才同意或自愿的基础上在全国范围内调动，这与其在不同地区有人才发挥能力的条件、研究基地、研究对象和大系统内人才流通方便、自我调节能力强有相当大的关系。如果每个组织系统都使用更加开放的人才管理方法，按合同和期限方式管理，使家庭居住地和子女受教育地更灵活，便能免去人才的后顾之忧，利于人才根据工作需要进行流通和集聚，利于人才的家庭团聚和子女的就地教育，让人才在最能发挥人才效应的区域成就事业。如果允许区域化管理，一些高校、科研院所、大企业可以自己建学校、商店、服务设施，有望实现规模化、区域化发展，利于人才的区域性集聚。

3.5 人才待遇去区域化

人才待遇是十分重要的问题。新中国成立初期，我国经济水平低，实行计划经济体制下的工资制度，出现平均薪酬与世界发达国家平均水平相差较大的局面，不利于国际人才的流通和迁徙。尽管如此，国家衣食住行统一包干安排，基本能满足人才日常生活需求。不少杰出国际人才放弃国外高薪和良好的生活条件归国，基本上没有太大的生活困难。改革开放后，在引进外国专家服务的过程中，也有专门的专家政策和具体工作条例。改革开放后，市场经济化程度提高，部门、机构条件不一，人才量大，家庭生活要求不同，人才政策实施起来各自为政，反差较大。地方或单位条件好的，待遇较好；而相当数量的单位，资源配置不足又有人才竞争压力，往往不能很好地履行合同，甚至有单位和部门更新的待遇只惠及新进人才，并冠以“一事一议”之名，造成人才待遇新老反差巨大。

高校中薪酬的“一事一议”政策在20世纪80年代后期的美国开始频繁出现，在巨大的财富涌流和私有化过程中，政府减税、投资上网，华尔街金融操盘手、会计和律师行业开始挑战传统资本家食利性制度安排，要求知识和智慧分成，对促进市场活力、投资选择、分配公平不无益处。但运行二三十年的后果是优秀的物理、化学、生物学家不安心工作，有些甚至放弃研究工作到华尔街以“金融分析师”的名义用模型炒股；优秀的律师候选人不进入国家司法系统维护社会公平正义，第一选择是做富豪离婚官司、非正常金融洗钱的代理人；优秀的企业管理人才第一选择是市场经理、金融操盘手，而非组织管理和金融规制的制定人；不少著名的经济学家、社会学家、政治学者到商学院、法学院兼职以提高薪酬待遇……造成国际思想界混乱，仗义执言的专家学者式微，这与思想、法律、社会、管理研究受到资本侵蚀高度相关。人才最重要的需求是衣食住行基本条件的良好满足，以及良好的人际信任关系，能够成就工作事业的环境，必要的工作团队，这些也就是人才研究领域常提的良好的人才生态环境。

基础研究人才，从事长期性惠及全人类的工作，需要有对科学的兴趣、热情和长期坐“冷板凳”的定力，需要有关注研究环境和学术前沿的视野。保障相对合理稳定、与时俱进的收入水平和良好的工作环境，是对他们极大的支持。部分优秀科学家不成为官员、不入金融界、不入企业，反而可以持续为科学事业作出更大贡献。这类人才不是每一个区域都要争夺的人才，而是有能力的区域作为国家人才高地，科研、经济和社会发展高地所要集聚的人才。科技应用、技术转让和市场经营类的人才，可以成为区域竞争的巨大动力。这类人才需要有良好的科技专利使用的契约管理、土地转让、投资支持和风险保护政策，优质的政府服务和营商环境，以及优良的企业环境。当然，区域发展还需要视野开阔、道德水平高、公信力强、严以律己、全身心为国家和人民服务的公务员人才，事事以国家、民族和人类命运共同体的伟大事业为先。这类人才同样是国之栋梁。人才待遇需要合理、合适、与时俱进、适时调整，同时，老中青、低中高、地区差异不宜过大，这是国家体系的稳定器。

3.6 加强人才问题研究

做好人才工作的前提是加强对人才问题的研究。人才问题研究同样需要人才驱动和引领。只有对人才类别、素质要求、成长规律、本质特性、使用目标、应用场景、成就生态、个性要求等有深入了解，才能构建好制度环境，做好人才工作。科技人才的成长，需要长期积累，高层次科技人才专业性强、小众特点突出，因此，不能实行行政化测评或者依靠单一权威意见评价。人才问题研究需要加强不同类别人才测评方法研究，人才政策也要突破传统的以小单位、小地区为核心的思维模式，以全国“一盘棋”、全区一场景的格局，按照人才类别进行分类管理，做到服务型人才本地化，专业性人才区域化，高层次人才国际化，人才高地建设大区化、开放化和国际化。

作者：蓝志勇，清华大学公共管理学院
本文转载自微信公众号中国科技人才杂志，原载于《中国科技人才》2023年第2期